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完善流域防洪工程体系

加快推进安澜长江建设

水利部长江水利委员会党组书记、主任 马建华

今年以来全球气候总体异常特征显著,极端天气气候事件多发频发。6月28日,李国英部长在水利部“三对标、一规划”专项行动总结大会上发表重要讲话,明确新阶段水利工作的主题为推动高质量发展,并将“完善防洪工程体系”作为推动高质量发展的实施路径之一作出部署。当前正值防汛最关键时期,水工程在应对近期暴雨洪涝中发挥了重要作用,也突显出新问题新挑战。

长江防洪事关流域人民群众生命财产安全,事关流域经济社会高质量发展大局,事关全面建设社会主义现代化国家伟大事业全局。习近平总书记高度重视长江安澜,多次亲临长江视察,强调“要健全长江水灾害监测预警、灾害防治、应急救援体系,推进河道综合治理和堤岸加固,建设安澜长江”,为我们做好长江水旱灾害防御工作提供了根本遵循。李国英部长在水利部“三对标、一规划”专项行动总结大会上就完善流域防洪工程体系所作的全面系统论述,具有很强的针对性、指导性和实践性,进一步启发了我们对推进安澜长江建设的新认识新思考。

一、深刻认识重要意义

当前,我国进入了开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段,水利发展所处的历史方位亦进入新发展阶段,新阶段水利工作的主题就是推动高质量发展,这是水利部党组综合深入判断作出的战略选择,完善流域防洪工程体系是推动水利高质量发展的实施路径之一。

1.进入新发展阶段亟待加快完善流域防洪工程体系

在新发展阶段,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民群众对防洪保安全提出了新的更高要求。但是治江事业发展不平衡不充分问题仍然突出,水旱灾害防御体系中还存在诸多不容忽视的短板和弱项。这就要求我们,要聚焦提高发展质量,立足从“有没有”到“好不好”,强化风险意识和底线思维,坚持问题导向、找准短板弱项,加快完善流域防洪减灾工程体系,推进河道综合治理和堤岸加固,全面提高流域水安全保障能力。

2.适应新发展环境急需加快完善流域防洪工程体系

我国经济社会发展发生深刻变化,经济实力、科技实力、综合国力跃上了新的台阶,新发展格局正在加快构建。国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要作出“实施防洪提升工程,解决防汛薄弱环节”等总体部署,长江经济带发展、长三角一体化、成渝双城经济圈等国家重大区域战略实施,急需加快建立基础牢固、保障有力的流域防洪工程体系。这就要求我们,要完整、准确、全面理解和贯彻新发展理念,坚持统筹发展和安全,切实增强忧患意识,下好先手棋、打好主动仗,加快完善长江流域防洪工程体系,固底板、补短板、锻长板,有力有效防范化解水灾害隐患风险。

3.立足新发展条件必须加快完善流域防洪工程体系

经过多年建设,长江流域防洪减灾体系不断完善,蓄滞洪区、干支流堤防、防洪水库等重点工程建设和干支流河道湖泊、中小河流治理取得明显成效,建立了基本适应当前防汛需要的水情信息系统和防汛指挥系统,构建了较为完备的防洪调度方案预案体系。长江流域防洪已经具备由点向网、由分散向系统转变的工程基础,由粗放式向精细化、规范化、法治化转变的制度基础,由传统向数字化、网络化、智能化转变的科技基础。这就要求我们,要立足新发展条件,优化长江防洪总体布局,构建数字孪生流域,推进“三算”建设、强化“四预”措施,推进先进信息技术与水情业务深度融合,加快完善现代化长江流域防洪工程体系,助力流域经济社会高质量发展。

二、全面把握形势要求

70多年来,在水利部领导下,长江委与流域各地始终致力于长江治理开发与保护,取得了举世瞩目的成就。长江流域防洪减灾体系基本建立,防洪能力显著提高,为保障人民群众生命财产安全和经济社会发展发挥了巨大作用。但是我们也要清醒地认识到,长江流域防洪工程体系建设还存在诸多问题,与新形势新要求仍有较大差距。

1.现状和问题

一是工程建设方面。长江流域基本建成了以堤防为基础,三峡工程为骨干,其他干支流水库、蓄滞洪区、河道整治相配合,平垸行洪、退田还湖、水土保持等措施相结合的长江防洪工程体系。长江中下游干流3900余km堤防、汉江遥堤、赣抚大堤等重要支流堤防达到规划标准,洞庭湖区、鄱阳湖区重要堤防和汉江、洞庭湖湘资沅澧“四水”、鄱阳湖赣抚信饶修“五河”等其他主要支流堤防防洪能力明显提高;建成包括三峡、丹江口水库在内的控制性水库55座,防洪库容625亿m3;长江中下游规划的42处蓄滞洪区建设逐步推进,已完成33处围堤加固、5处分洪闸建设、4处安全建设;开展了长江中下游干流河道治理,完成护岸1600余km、抛石9100余万m3;1998年大水后平退圩垸1442处,恢复调蓄容积178亿m3;中小河流治理、山洪灾害防治、重点易涝区治理等防洪薄弱环节建设得到加强。

二是防洪调度方面。通过干支流水库群联合调度,长江上游沿江重点城市防洪标准显著提高;中下游干流荆江河段达到100年一遇以上防洪标准,遇1000年一遇或类似1870年特大洪水,配合荆江地区蓄滞洪区运用,不至发生毁灭性灾害;通过三峡等干支流水库补偿调度,考虑蓄滞洪区运用,城陵矶及以下干流河段可防御1954年洪水。

看到成绩的同时,也应审视不足。部分上游干流河段、重要支流以及洞庭湖、鄱阳湖区堤防防洪能力偏低;长江中下游洪水峰高量大与河湖蓄泄能力不足的矛盾依然突出,遇1954年洪水仍需大量分洪,但蓄滞洪区安全建设严重滞后,难以实现“分得进、蓄得住、退得出”;受上游来水来沙条件改变影响,中下游干流河道崩岸加剧;中下游干流大量洲滩民垸防洪能力低,安全设施缺乏,已成为中下游防洪体系的薄弱环节;中小河流治理、山洪灾害防治、病险水库除险加固仍需加强,重点区域排涝能力较低。

2.形势和要求

长江是中华民族发展的重要支撑。推进共抓大保护和长江经济带高质量发展,需要提供更全面更坚实的水安全保障,这对完善防洪工程体系提出了新的更高要求。

一是从流域防洪形势新变化来看。清水下泄导致中下游干流河道长距离冲刷,影响河势稳定,极端天气造成的短历时强降雨事件频发也给流域防洪带来挑战。沿江排涝泵站规模增大,城镇化进程加快,下垫面条件变化明显,洪水演进规律和产汇流条件发生变化等原因导致洪水风险向长江干流转移,干流防洪压力持续加重。

二是从经济社会发展新需要来看。随着推动长江经济带发展等国家重大区域战略的实施,流域内城市规模不断扩大,基础设施不断增加,人口不断集聚,财富不断增长,潜在洪灾风险损失逐步加大。

三是从生态文明建设新要求来看。要在顶层设计、规划编制中将水生态文明理念贯穿防洪工程体系建设全过程,坚持山水林田湖草沙系统治理,将防洪建设与生态文明建设有机协调,破解人水争地难题,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

四是从法律法规新规定来看。我国第一部流域法律《长江保护法》明确要“建立与经济社会发展相适应的防洪减灾工程和非工程体系,提高防御水旱灾害的整体能力”,对长江流域防洪减灾体系建设、水工程联合调度、河道泥沙观测和河势调查、监测预报预警体系等方面作出了规定,要把法律制度优势更好地转化为治理效能,开启依法保护长江的新局面。

三、科学优化措施布局

新阶段加快完善长江流域防洪工程体系,推进安澜长江建设,要以大幅度提升流域洪水防御能力、大幅度降低水灾害损失率为目标,加快推动工作重心从重点区域向流域整体转变,工作思路从单一工程、单一功能向系统治理、综合治理转变,工作方向从消隐患、强弱项、信息化向提能力、强监控、智能化转变,以与新发展阶段相适应、与新发展理念相协调、与新发展格局相配套的现代化长江流域防洪体系,全力支撑保障流域经济社会高质量发展。

1.优化防洪体系布局

科学开展长江流域防洪规划修编,继续按照“蓄泄兼筹、以泄为主”的防洪治理方针和“江湖两利”“左右岸兼顾、上中下游协调”的指导原则,制定科学协调的防洪标准,坚持问题和需求导向,对流域上中下游、干支流防洪治理作出全面规划,统筹水安全、水资源、水生态、水环境、水文化综合治理,科学调整蓄泄格局,优化完善防洪工程体系布局,系统谋划战略性、基础性重大水利工程,加快推进列入规划但尚未实施的重要项目,优化提升工程质量,实现防御体系由“有”到“好”的转变。

2.完善防洪工程体系

一是加强堤防建设。推进长江干流堤防等级能力提升和生态化修复等堤防提质增效工程,加快开展重要支流堤防达标建设和隐患治理。

二是加强水库建设。推进长江上中游防洪控制性水库建设,继续实施中小水库除险加固,积极探索水库洪水资源化利用。

三是加强蓄滞洪区建设。加快蓄滞洪区布局优化调整,分类型分区域探索蓄滞洪区安全建设新模式,加快推进工程建设和安全建设。

四是加强河道治理。继续加强长江中下游干流崩岸治理与河势控制,实施汉江、岷江、嘉陵江等主要支流下游河道整治,稳定并适当恢复河道的行蓄洪能力。

五是加强洲滩民垸治理。从流域防洪体系层面制定长江干流与两湖不同类别洲滩民垸行蓄洪标准和运用方案,结合乡村振兴和生态移民等政策,编制治理方案。

六是加强两湖治理。谋划洞庭湖与鄱阳湖防洪综合治理工程,充分发挥湖泊调蓄洪水功能,构建和谐健康江湖关系。按照整体性规划、全流域推进、整河流治理的思路,着力提高防洪能力,修复生态环境,建设清洁小流域。

七是加强防洪排涝治理。针对洞庭湖区、江汉平原区、鄱阳湖区、安徽沿江圩区等重点涝区,坚持涝区排涝与流域防洪统筹协调,合理确定涝区治理标准及工程布局。贯彻海绵城市与韧性城市理念,与流域防洪体系有机衔接,逐步形成与城市规模、功能、定位相适应的城市防洪排涝体系。

3.持续优化调度运用

一是不断完善水工程联合调度方案预案。持续推进水工程联合方案优化研究,重点开展金沙江下游梯级与三峡水库联合调度、洞庭湖“四水”控制性水库对城陵矶防洪补偿、上中游重要支流梯级水库群优化调度、沿江骨干排涝泵站统一调度、中下游洲滩民垸分类管理与调度运用方案等关键技术研究;适时修编长江防御洪水方案、长江洪水调度方案、三峡水库调度规程、丹江口枢纽调度规程;着力深化干旱监测预警和抗旱调度方案研究。

二是持续提升监测预报预警能力。进一步完善长江流域综合监测站网体系,强化流域区域水雨情信息共享,加强新技术应用,着力提高监测预报精度,延长预见期,提高洪涝干旱灾害监测预警预报能力,为水工程联合调度提供坚实可靠的预报成果。

三是稳步扩大水工程联合调度范围。按照循序渐进的原则,逐步将重要支流部分调节库容较大且径流调节效果显著的大型水库、长江中下游大型排涝闸站、洲滩民垸等尽快纳入联合调度范围,推动重点区域控制性水工程联合调度全覆盖。

四是大力提升水工程联合调度智能化水平。加快推进长江流域控制性水工程综合调度支持系统建设,整合现有信息化业务系统资源,强化大数据、云计算、互联网、三维可视化技术与水利业务深度融合,推进机器学习、知识图谱等技术的应用和系统集成,增强在信息共享、集成应用、业务协同等方面的能力,推动预警预报、调度决策、总结评估等智能化升级。

五是不断健全水工程联合调度体制机制。加快编制《长江流域控制性水工程联合调度管理办法》,进一步厘清并明晰水工程联合调度管理权责,建立健全联合调度管理体制机制和利益补偿机制。